Судова війна за Дисциплінарну палату Верховного Суду Польщі: за ким залишиться останнє слово?
221
Якщо порівнювати юридичний конфлікт між ЄК і Польщею з війною, то ця війна, схоже, перебуває на стадії ескалації. Причому йдеться про те, хто остаточний арбітр у справах конституційної ваги.
Варшава вивчить представлені Європейською Комісією документи, і готова розпочати належний діалог з ЄК з урахуванням чіткого розподілу компетенцій між ЄС і його державами-членами. Про це 20 липня заявив речник польського уряду Пьотр Мюллер у відповідь на офіційний запит з боку ЄК підтвердити застосування тимчасових заходів і нещодавніх рішень Суду Європейського Союзу (СЄС) щодо Дисциплінарної палати Верховного Суду Польщі, спрямованих на забезпечення незалежності суддів у країні.
«Польський уряд здійснить аналіз документів, представлених Єврокомісією. Польща, подібно до інших країн ЄС, підкреслює необхідність дотримання положень союзних договорів. Вони прямо визначають, які компетенції делеговано ЄС, а які залишаються виключними компетенціями країн», – написав Мюллер у Твіттері. У наступному твіті він додав: «Варто підкреслити, що застосовні в Польщі правові рішення є подібними до тих, що існують в інших країнах ЄС. Ми розпочнемо належний діалог з ЄК, пояснюючи суть розбіжностей у поглядах у цій сфері».
За годину до цього у Твіттері з’явився допис Президентки ЄК Урсули фон дер Ляєн: «Сьогодні ми надіслали листа до Польщі з проханням пояснити, як вона застосовує тимчасові заходи і нещодавнє рішення СЄС щодо забезпечення незалежності суддів. Європейська Комісія без вагань скористається своїми повноваженнями за Договорами». А Віцепрезидентка ЄК Вера Йоурова поширила відео, в якому сказала, що в разі, якщо Варшава не підкориться рішенню СЄС до 16 серпня, проти Польщі будуть застосовані фінансові санкції.
Того ж дня Європейська Комісія прийняла рішення уповноважити комісара ЄС із питань правосуддя Дідьє Рейндерса вжити кроків, які б схилили Польщу до виконання наказу Суду ЄС щодо Дисциплінарної палати Верховного Суду Польщі.
Наказ СЄС (у справі C-204/21 R) з’явився тижнем раніше, 14 липня, і зобов’язував Польщу негайно зупинити застосування національних положень щодо повноважень Дисциплінарної палати. Суд ухвалив це рішення у відповідь на клопотання ЄК тимчасово зупинити роботу Дисциплінарної палати, поки йде розгляд порушеної Комісією справи проти Польщі через нові суворі дисциплінарні заходи проти суддів, які не погоджуються з легітимністю судової реформи. Зокрема, ці дисциплінарні заходи включають можливість звільнення суддів-дисидентів.
Конституційний Суд Польщі відреагував миттєво й того ж самого дня виніс рішення, що певні положення Договору про ЄС і Договору про функціонування ЄС – тією мірою, якою СЄС використовує їх як підставу для накладання на Польщу зобов’язання як на члена ЄС, запроваджуючи тимчасові заходи стосовно устрою та функціонування польських судів і процедур провадження в польських судах, – не відповідають Конституції Республіки Польща.
Наступного дня, 15 липня, в іншій, але спорідненій справі за позовом Єврокомісії (C-791/19) Суд ЄС вирішив, що режим дисциплінарної відповідальності суддів у Польщі є несумісним з правом ЄС, і запровадження цього режиму є невиконанням Польщею своїх зобов’язань, які випливають із права ЄС. Зокрема СЄС звернув увагу на таке:
- загальний контекст і процес створення Дисциплінарної палати ВС не забезпечує всіх гарантій її неупередженості та незалежності, не захищає її від прямого чи опосередкованого впливу законодавчої та виконавчої гілок влади;
- режим дисциплінарної відповідальності дозволяє класифікувати зміст рішень, прийнятих суддями звичайних судів, як дисциплінарний проступок, а отже може бути використаний для політичного контролю за судовими рішеннями або тиску на суддів;
- Польща не змогла гарантувати, що дисциплінарні справи, порушені проти суддів звичайних судів, розглядатимуться протягом розумного строку, і що будуть поважатися права на захист обвинувачуваних суддів;
- проти національних суддів може бути розпочате провадження внаслідок того, що вони послалися на попереднє рішення СЄС.
– 29 липня 2017 р., тобто наступного дня після офіційного опублікування польського Закону про звичайні суди, ЄК розпочала проти Польщі провадження щодо порушення (infringement procedure) – тобто провадження у справі невиконання державою-членом своїх зобов’язань згідно з правом ЄС. Комісія виявила в цьому законі дискримінацію за ознакою статі – різний пенсійний вік для суддів-жінок (60 років) і суддів-чоловіків (65 років).- 20 грудня 2017 р. у прес-релізі Брюссель був змушений констатувати, що «попри неодноразові зусилля протягом майже двох років залучити польську владу до конструктивного діалогу в контексті Процедури верховенства права, Комісія … дійшла висновку про існування явного ризику порушення верховенства права в Польщі». Як наслідок, Комісія запропонувала Раді ЄС у відповідності зі ст. 7(1) Договору про ЄС ухвалити рішення, що визнає явний ризик того, що держава-член серйозно порушить засадничі принципи Союзу. Обґрунтовуючи свою пропозицію, ЄК зазначила, що за два роки в Польщі прийнято більш як 13 законів, які зачіпають усю структуру системи правосуддя в країні включно з Конституційним судом, Верховним Судом, звичайними судами, Національною радою судочинства, прокуратурою та Національною школою суддів. Загальний характер цих змін полягає в тому, що виконавча та законодавча гілки систематично отримували можливість політичного втручання в питання складу, повноважень, адміністрування та функціонування судової гілки.
Колегія комісарів також вирішила подати позов проти польського уряду до Суду ЄС за порушення європейського права польським Законом про звичайні суди, особливо у зв’язку із запровадженим ним пенсійним режимом.
– 18 липня 2018 р. провадження щодо порушення проти Польщі розпочато через польський Закон про Верховний Суд. Закон знизив пенсійний вік суддів ВС із 70 до 65 років, внаслідок чого 27 із 72 суддів постали перед ризиком примусової відставки.
– 3 квітня 2019 р. ініційовано аналогічне провадження проти Польщі через запровадження нового режиму дисциплінарної відповідальності суддів. На думку Комісії, новий режим підриває незалежність польських суддів, не пропонуючи необхідних гарантій їхнього захисту від політичного контролю, як того вимагає Суд ЄС.
– 10 жовтня 2019 р. цей режим став причиною ухвалення Єврокомісією рішення подати позов проти Польщі до СЄС. Як зазначено в прес-релізі, після надіслання до Польщі 3 квітня формального повідомлення про початок провадження щодо порушення та ретельного аналізу отриманої відповіді ЄК дійшла висновку, що ця відповідь не зменшує «юридичного занепокоєння» Комісії.
– 14 січня 2020 р. Комісія звернулась до СЄС із клопотанням застосувати тимчасові заходи проти Польщі, а саме наказати їй зупинити функціонування Дисциплінарної палати Верховного Суду. 8 квітня того року Суд ЄС повністю підтримав ЄК і наказав Варшаві негайно зупинити застосування національних положень про повноваження Дисциплінарної палати ВС щодо дисциплінарних справ стосовно суддів до винесення свого остаточного рішення у провадженні щодо порушення.
– 31 березня 2021 р. ЄК подала позов проти Польщі до Суду ЄС у зв’язку із законом про внесення змін до законодавчих актів про судову систему країни від 20 грудня 2019 р., який набрав чинності 14 лютого 2020 р., і попросила СЄС видати наказ про застосування тимчасових заходів до винесення остаточного рішення. Комісія зокрема вважає, що цей закон підриває незалежність польських суддів і є несумісним з приматом права ЄС. Крім того, закон не дозволяє польським судам, зокрема через використання дисциплінарних проваджень, прямо застосовувати певні положення права ЄС, які захищають незалежність суддів, а також посилатися на попередні рішення СЄС із таких питань.
«Ґазета правна» назвала останні події «тотальною війною за Дисциплінарну палату». Утім, розбіжності між поглядами ЄК і польської влади на систему судочинства Польщі виникли ще в 2016 р. з початком судової реформи в країні. Також варто згадати кризу 2015 року, яка виникла через призначення п’яти лояльних до влади членів Конституційного Суду через прийняття закону про реорганізацію КС.
Фактична монополізація політичної влади в Польщі викликає занепокоєння не тільки в Брюсселі та Люксембурзі, а й серед поляків. Наприклад, за різними оцінками, в організованій новоствореним Комітетом захисту демократії маніфестації 12 грудня 2015 р. перед будинками Конституційного суду, Сейму і Президентського палацу у Варшаві взяло участь від 20 до 50 тисяч людей. У той день на вулиці вийшли тисячі демонстрантів також у Познані, Вроцлаві, Щецині. Акції протесту проти судової реформи відбувалися і в подальші роки.
У польському суспільстві також існує занепокоєння через можливі фінансові санкції, адже, як колись справедливо зауважила Марґарет Тетчер, «немає ніяких державних грошей, є гроші платників податків». Журналісти в Сеймі запитали речницю правлячої партії «Право і справедливість» Аніту Червінську, чи влада Польщі готова, аби всі платники податків платили за «оборону 12 суддів Дисциплінарної палати», та отримали відповідь, що такої ситуації ПіС не передбачає. «Ми вважаємо, що станеться докладно так само, як у випадку з іншими країнами ЄС, які не виконали рішень СЄС. Звертаю увагу, що є країни, у яких на рахунку є навіть кільканадцять невиконаних рішень. Не думаємо, що до Польщі мали б ставитись інакше», – сказала речниця.
Утім, виглядає так, що конфлікт між ЄК та Польщею зайшов надто далеко, аби легковажити, як це робить ПіС. Оцінюючи поточний стан конфлікту, політики не виключають, що він може завершитися виходом цієї країни з ЄС. «Відмова імплементувати рішення Суду Європейського Союзу в Польщі є очевидним кроком в напрямку виходу Польщі з Європейського Союзу, – цитує Aljazeera Єруна Ленарса, депутата Європейського Парламенту від Нідерландів. – Ми боїмося, що польський уряд перебуває на шляху до «Полекзиту».
MASTERS OF THE TREATY
Коментар співзасновника та голови правління ЦКМ Геннадія Друзенка
Коментар співзасновника та голови правління ЦКМ Геннадія ДрузенкаНасправді юридична битва навколо статусу Дисциплінарної палати знову актуалізувала одну із засадничих проблем ЄС щодо співвідношення конституційного порядку держав-членів та правопорядку Євросоюзу. Іншими словами, що важливіше: положення установчих договорів ЄС (в тлумаченні Суду Європейського Союзу) чи конституційні положення держав-членів (як їх інтерпретують національні конституційні суди)? Ця суперечка ненабагато молодша за власне європейські спільноти і уходить корінням у ранні роки ЄЕС. Німецькою цю проблему іноді формулюють як kompetenz-kompetenz, тобто компетенція визначати компетенцію чи демаркувати юрисдикційні кордони між правом ЄС і національними правопорядками.
Найбільш відомим рішенням із цього питання є присуд Федерального конституційного суду Німеччини у справі у справі In Re Maastricht Treaty 1993 року. В ньому Bundesverfassungsgericht дійшов висновку, що Європейські спільноти не є демократичною політією, а отже можуть мати лише делеговані повноваження, межі яких визначає конституційний правопорядок держав-членів. Саме в цьому рішенні німецькі юристи відкарбували вираз, що став широко відомим в юридичному світі: Masters of the Treaty, тобто «держави-члени [ЄС] – творці договорів». А отже остаточне слово в юрисдикційних суперечках між національними конституційними судами та наднаціональними європейськими має залишатись за першими. Не всі держави-члени ЄС поділяють цей підхід. Значна частина європейських держав безумовно акцептувала принципи верховенства та прямої дії права ЄС.
І от зараз Польський конституційний трибунал кидає виклик своїм європейським візаві із Суду ЄС у Люксембурзі. Поза політичним контекстом, докладно описаним вище, перед нами розгортається чергова серія захопливого конституційного серіалу, який десятками років триває на юрисдикційних фронтах. Чи вдасться суддям у Варшаві та Люксембурзі знайти взаємоприйнятний компроміс (як 1993 року його знайшли у Карлсруе та Люксембурзі)? Чи лобового зіткнення двох правопорядків не уникнути? Що після цього чекає на ЄС, в основі якого лежить культура неконфронтації та компромісу?
Аби глибше зрозуміти контекст того, що зараз відбувається в трикутнику Варшава-Брюссель-Люксембург, раджу прочитати написану мною 13 років тому статтю «Хто демаркує юрисдикційні кордони у Європі? Частина I. Kompetenz-kompetenz в праві Європейських Спільнот» (скорочений варіант, опублікований у 2011 р.)
Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» у межах проекту «Стартап «Центр конституційного моделювання». Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається з позицією Міжнародного фонду «Відродження