Чи справді має значення те, як ухвалювати конституцію? Публічна дискусія

10 лютого 2022 року в «Укрінформі» відбулася публічна дискусія на тему: «Чи має значення спосіб ухвалення конституції?». Українські політики та провідні конституційні експерти обговорили питання, чи впливає спосіб ухвалення конституції на її ефективність та стійкість? Чому українці готові боронити свою державу, але не готові захищати Конституцію? Чи є взаємозв’язок між способом, в який був ухвалений Основний закон України, та ставленням до нього політичних еліт та пересічних громадян?

Дискусію, організовану Центром конституційного моделювання (ЦКМ), модерував голова правління ЦКМ Геннадій Друзенко. Участь у заході також взяли Ігор Смєшко, лідер партії «Сила і честь», Олександр Комаров, член правління ЦКМ, Володимир Гройсман, лідер партії «Українська стратегія», Василь Філіпчук, головний радник Міжнародного центру перспективних досліджень та Руслан Рохов, експерт із питань публічної політики, керуючий партнер компанії PGR.

На думку Геннадія Друзенка, російська загроза актуалізувала питання тривкості української конституційної архітектури. Він напівжартома порівняв поточний момент з відомою дитячою казкою про трьох поросят. Наразі вовк Путін щосили дмухає на інституційну конструкцію української держави, і немає гарантій, що вона встоїть, як кам’яниця, яку збудував Наф-Наф. На жаль, українська держава нагадує хиткі хатинки його недалекоглядних братів, що будували свої домівки з соломи та гілок.

Керівник ЦКМ також нагадав, що будь-яка криза – це шанс на оновлення і навів приклад народження П’ятої республіки у Франції. Шарлю де Голлю 1958 року вистачило мудрості шукати вихід з Алжирської кризи, від якої лихоманило французьку державу і суспільство, не в зміні уряду, владної коаліції чи позачергових виборах до парламенту, а в докорінній трансформації конституційної архітектури Республіки.

За словами Друзенка, популярність затвердження конституцій на референдумі у світі стрімко зросла, починаючи з 1950-х років. Утім, ухвалення парламентом не є якимось відхиленням. «Проблемою є інше: коли конституцію, основний закон, рамкові правила гри ухвалює орган, якому не довіряє народ», – підкреслив Друзенко. Він продемонстрував графік, згідно з яким баланс довіри/недовіри до Верховної Ради в 1996 р., коли було ухвалено чинну Конституцію України, становив мінус 22 відсотки.

Розмірковуючи про те, як організувати процес обговорення майбутнього основного закону, керівник ЦКМ зауважив: «З одного боку він має бути максимально інклюзивним або партисипативним – тобто чим більше людей, верств суспільства беруть участь, тим легітимнішою є конституція… З іншого боку, конституція завжди є важким компромісом. Це не ідеальна академічна робота, а баланс інтересів груп зі своїм егоїзмом, бажанням отримати більшу частку пирога. І цих компромісів, звичайно, завжди легше досягати за зачиненими дверима».

Ігор Смешко вважає що питанням номер один є не якість чинної Конституції, а її дотримання. «Безумовно, в нашій конституції є певні вади. Але навіть за оцінкою провідних західних експертів, Венеціанської комісії, вона в принципі – одна з кращих сьогодні конституцій в Європі», – сказав колишній голова Служби безпеки України. Смешко бачить проблему в тому, що конституція не може прописати «параметри тактичного та оперативного порядку, говорячи військовою мовою, а прописує стратегічні речі». А далі, на думку Смешка, в розвиток стратегічних положень конституції, закони й інші нормативно-правові акти мають створити правове поле, в якому невиконання конституції тягне за собою кримінальну відповідальність.

Він також звернув увагу на «бомбу», закладену в Конституцію України: «У нас не можна сказати, хто керівник виконавчої гілки влади – президент чи прем’єр-міністр? Має бути тільки один».

Колишній прем’єр-міністр України Володимир Гройсман зауважив, що розмови про конституцію треба починати з поваги до чинної конституції, наголосивши: «Це –головне, що має бути основою для подальшої дискусії про редизайн, оновлення, виправлення тих недоліків, які ми побачили».

«Погана система продукує дуже погані рішення. Більше того, коли має місце дублювання функцій або перетин повноважень, це так чи інакше веде до узурпації влади одною з її гілок… Безумовно, три гілки влади мають бути абсолютно незалежними, але має бути система стримувань і противаг», – сказав Гройсман.

Щодо способу ухвалення Гройсман виділив два ключові критерії: легітимність та інклюзивність. «Тому є питання щодо того, як організувати інклюзивний процес, і я думаю, що на це можна знайти відповідь. А з іншого боку зрозуміло, що стосовно легітимізації парламент має відігравати одну з ключових ролей», – сказав він.

Василь Філіпчук зазначив, що потреба в новій конституції з’являється одразу після великого суспільного вибуху – війна, внутрішній конфлікт тощо. На його думку, «вікно можливостей» для проведення інклюзивної конституційної реформи відкрилось одразу після Революції Гідності, а сьогодні це питання є дещо передчасним, хоча говорити про це потрібно. «Після кожної суспільної кризи ми ніби наново відкриваємо країну, вигадуємо велосипеди й не дивимося, як інші вирішували подібні кризи у своїх країнах» – також сказав експерт.

Щодо способу ухвалення основного закону Філіпчук зауважив: «Якщо конституція приймається групою людей без суспільної довіри, якщо конституція не пройшла процес сприйняття…, коли суспільство розуміє, про що йде дискусія, висловлює свої думки, очікування… – без цього немає відчуття, що це твоя конституція».

Олександр Комаров дав розгорнутий теоретичний аналіз питання, чи має значення спосіб ухвалення конституції. «Якщо нам потрібно вирішити, чи має щось значення, треба зрозуміти, для чого воно», – сказав він.

Комаров навів низку критеріїв оцінки, зокрема якість тексту, легітимність процесу конституцієтворення та самої конституції, чи стає вона документом, що об’єднує суспільство. Якщо мова йде про легітимність «на вході», то процес розробки має бути більш-менш інклюзивним. «На перший погляд відповідь здається дуже простою: чим більше людей ти почуєш, тим більше інтересів ти візьмеш уваги, тим інклюзивнішим буде процес. Але ключовим є питання: де є межа, до якої людей треба слухати й до якої треба одержувати від них input?» – сказав Комаров, пославшись на приклад Бразилії, де в процесі розробки конституції у 1980-і роки було отримано понад 60 тисяч пропозицій.

Руслан Рохов підійшов до питання з більш практичного боку – як «продати» ідею створення нової конституції широким масам, – запропонувавши почати з питання «навіщо»: «Коли громадянам буде зрозуміло, навіщо це їм потрібно, тоді, власне, можна буде й продавати».

«У дослідженні, яке Геннадій Друзенко тут презентував, є висновок, що найгірша модель – коли є всенародно обраний президент, а уряд як виконавча гілка влади вибирається парламентом. Тобто президент, який начебто поза трьома гілками влади, при цьому маючи найбільшу політичну легітимність, постійно жадає впливати визначальним чином на процеси, які відбуваються не лише у виконавчій гілці владі, але й в інших… Це означає, що нам потрібно вирішити проблему цього дуалізму, цієї дихотомії – конкуренції влади де-факто, якою є президент, і де-юре, якою є прем’єр-міністр», – наголосив Рохов.

Спеціально для сьогоднішньої дискусії Центр конституційного моделювання підготував український переклад дослідження американських науковців Тома Гінзбурга, Закарі Елкінса та Джастіна Бланта «Чи має значення процес творення конституції?»

Це обговорення є другим з серії публічних конституційних дискусій, які ініціював Центр конституційного моделювання. Перша відбулась 1 грудня 2021 року і була присвячена питанню, чи на часі в Україні конституційний конвент?