ОПІНІЯ: Країни гублять погано здизайновані конституції

Запропоновано зміни до Конституції України, які здатні докорінно змінити правила гри, а відтак закласти фундамент для того, аби громадяни могли стати рушійною силою та джерелом давно перезрілих системних змін у країні.

Руслан Рохов, експерт із питань публічної політики, керуючий партнер компанії PGR Consulting Group LLC

Борис Малишев, доктор юридичних наук, експерт у сфері публічного права і прав людини

Олександр Марусяк, експерт із конституційного права Центру політико-правових реформ, старший викладач Школи права Українського католицького університету

На жаль, в Україні Конституція не стала продуктом суспільної угоди, а є наслідком компромісу старих пострадянських номенклатурних еліт. Так, у результаті великої кількості політичних криз та компромісів у нас з’явився «гарант конституції» з власним «політбюро ЦК», – спершу як Адміністрація президента, потім Секретаріат і зрештою Офіс. Де-юре таке «політбюро» не належить до виконавчої влади, але де-факто є найвпливовішим суб’єктом, адже представляє інтереси найбільш легітимного політика в країні. Наявність ще й сильного керівника РНБО породжує постійне протистояння в тріумвіраті «веж впливу» між ним, головою Адміністрації/Секретаріату/Офісу Президента та формальним керівником уряду.

Розмиті сфери відповідальності, дублювання функцій, відсутність вертикально інтегрованих документів стратегічного планування та чітких процедур розроблення публічних політик з обов’язковим гарантованим Конституцією України залученням до цього процесу всіх зацікавлених сторін, –  на доважок до вищенаведеного, – є тими проблемами, які породжують постійну політичну боротьбу всіх з усіма. І в цій боротьбі постійно перемагають не ті, хто має найвищий рівень професійності, чітке бачення змін та волю реалізувати потрібні суспільству реформи, а суб’єкти, які мають більше матеріальних ресурсів та зацікавлені в збереженні наявного стану справ.

Наразі в України сформована система обмеженого доступу, де дуже вузьке коло олігархів, які накопичили свій капітал на експлуатації зв’язків із владою, має переважний вплив на публічну політику країни, що робить їх по суті її кінцевими бенефіціарними власниками.

З кожним наступним скликанням парламенту вплив олігархів на формування публічних політик зростає, а відтак – проривні реформи, які могли б забезпечити процвітання країни та зростання добробуту кожного окремого громадянина, вміло підміняються контрольованим олігархами внесенням косметичних змін до законодавства, які зберігають чинний «статус-кво».

З цих причин ми, автори цієї статті, пропонуємо здійснити будь-який із трьох запропонованих редизайнів Конституції. Пропоновані зміни здатні докорінно змінити правила гри, а відтак закласти фундамент для того, аби громадяни могли стати рушійною силою та джерелом давно перезрілих системних змін у країні.

І. Президентська модель

Переваги: модель є оптимальною в умовах необхідності швидкого проведення комплексних реформ, а також під час протистояння зовнішній агресії. Вона мінімізує колективну політичну безвідповідальність. Водночас держава здобуває чіткий вектор розвитку, отримує в особі Президента двигун для його здійснення й тяглість політики з його реалізації. Ця модель пасує яскраво вираженій індивідуалістській політичній культурі українців і дозволяє збалансувати найбільш легітимну представницьку посаду в державі системою належного стримування.

За цієї моделі Президент очолює виконавчу владу як одну з трьох гілок державної влади. Завдяки такому чіткому позиціонуванню Президента в новому дизайні Конституції України він отримує набагато ширший конституційний плацдарм для повної реалізації своїх повноважень з одночасним отриманням повної відповідальності за діяльність виконавчої гілки державної влади – на відміну від чинної редакції Конституції, де президент є її «гарантом».

Загалом, «гарант конституції» – це категорія монархічної форми державного правління, у якій монарх ділиться своєю владою з іншими державними органами, які формує або він на пряму, або народ. Натомість у демократичних режимах влади гарантом конституції як суспільної угоди є сам народ, який уклав цю суспільну угоду, тому що він є єдино зацікавленим у дотриманні правил гри, які зафіксовані в конституції, і задля дотримання якої постає вся національна правова система.

Президент одноосібно очолює власний Кабінет, персональний склад якого він добирає на власний розсуд, і відповідно він одноосібно несе відповідальність за реалізацію своєї передвиборчої програми. Міністри в його Кабінеті можуть звільнятися та призначатися за рішенням Президента.

Юридичний та фактичний одноосібний контроль Президента над своїм урядом, а також політична відповідальність Президента за результати діяльності його уряду усувають таке притаманне змішаній моделі формі державного правління негативні явища, як протистояння та дублювання функцій між Офісом Президента, Кабінетом Міністрів та РНБОУ, роздуті штати чиновників. У результаті усунення тріумвірату «веж впливу» постає єдиний Кабінет Президента.

Парламент не може відправляти у відставку Кабінет Президента. Але парламент може за чіткою й вичерпно регламентованою процедурою з жорстко прописаними передумовами оголосити Президенту імпічмент. Оголошення імпічменту після завершення цієї процедури вимагає 2/3 голосів, поданих у парламенті за усунення Президента від влади. Наслідком такого усунення є довічна заборона займати будь-які представницькі посади в державі.

Президент сам призначає та звільняє префектів на місцях із поміж осіб, які відповідають кваліфікаційним вимогам. Функцією префектів є контроль за відповідністю законам дій та рішень органів місцевого самоврядування, а також за діяльністю комунальних підприємств та установ. Якщо префект виявляє невідповідність закону, він обґрунтовано зупиняє дію незаконного, на його думку, рішення і звертається до суду про його скасування. Окрім цього префект здійснює координацію місцевих представництв ЦОВВ і є відповідальним за ведення реєстрів виборців,  рекрутинг та, за потреби, мобілізацію загонів ТрО.

Обласні ради, як і місцеве самоврядування базового рівня, мають власні виконавчі органи для здійснення самоврядних повноважень. Самоврядування, як і державні органи влади, мають вертикально інтегровані документи стратегічного планування, починаючи від стратегій і нижче. Самоврядування на субрегіональному рівні відсутнє. Країна максимально децентралізована, а влада на місцях деконцентрована.

Президент має право вето на ухвалені Верховною Радою закони, яке може долатися кваліфікованою більшістю 2/3 голосів. При цьому ані Президент, ані його уряд, ані окремі міністри не мають права законодавчої ініціативи.

Натомість запроваджується інститут віцепрезидента, який є представником Президента в парламенті й має право законодавчої ініціативи для внесення пропозицій першочергових законодавчих змін, спрямованих на реалізацію програми дій Президента, а також виконує функції Президента на час його відсутності. Віцепрезидент балотується разом із Президентом. У бюлетені виборці голосують одночасно й за президента, і за віцепрезидента. Віцепрезидент не може бути замінений після виборів, але Президент може відправити його у відставку, що автоматично позбавляє його інструменту законодавчої ініціативи. Водночас, коли за вичерпно прописаних обставин до тимчасового виконання обов’язків Президента стає Віцепрезидент, він перебуває на посаді лише до вступу на посаду наступного всенародно обраного президента, процес виборів якого автоматично запускається з моменту обійняття Віцепрезидентом посади т.в.о. президента У випадку неможливості виконання обов’язків президента всенародно обраним Президентом та його Віцепрезидентом, наступним т.в.о. президента є голова Верховного Суду України, а після нього – Міністр оборони України.

Збройні Сили України та Національна гвардія підпорядковуються безпосередньо Президенту. Надзвичайний стан у державі на термін до одного тижня Президент має право оголосити самостійно, на триваліший період часу – за згодою більшості складу Парламенту. Надзвичайний стан на термін до семи днів Президент може оголошувати не більше двох разів поспіль.

Оголошення воєнного стану ініціює Президент на екстрено зібраному засіданні парламенту, а рішення про його ухвалення приймають депутати парламенту.

У державі існує жорстка ієрархія документів стратегічного планування, які мають вертикальну інтеграцію й мають відповідати одне одному згори донизу: національна доктрина, стратегія розвитку країни, секторальні політики, секторальні програми та їхні бюджети.

Усі ці документи ухвалює Парламент. Національну доктрину та стратегію розвитку країни вносить на розгляд парламенту виключно Віцепрезидент, а представляє й захищає на пленарному засіданні парламенту Президент України. Решта документів можуть бути ініційовані як Віцепрезидентом, так і народними депутатами, які разом є вичерпним переліком суб’єктів законодавчої ініціативи.

Парламент є єдиним органом нормотворення. Розробка всього законодавства, незалежно від суб’єкта законодавчої ініціативи, відбувається в жорстко регламентований спосіб із залученням до цього процесу всіх зацікавлених сторін. Усі нові норми законодавства і правки до нормативно-правових актів, ініціювати які мають право лише депутатські фракції та об’єднання депутатів у кількості не менше найменшої фракції в парламенті, є іменними, аби громадяни знали кого персонально притягувати до політичної відповідальності за ті чи інші акти або положення законодавства.

Водночас, за цієї моделі конституційного дизайну влади важливо збалансувати інститут Президента як голови виконавчої влади із сильним законодавчим представницьким органом – тобто депутати повинні також мати високу особисту легітимність у суспільстві. Тому для виборів у Верховну Раду необхідно запровадити повсюдну двотурову мажоритарну систему на одномандатних округах, а для забезпечення політичної структуризації суспільства встановити, що єдиними суб’єктами висування кандидатів у народні депутати можуть бути лише політичні партії.

Політичні партії та їхні виборчі кампанії фінансуються виключно через комітети політичного впливу (за зразком political action committees у США), за винятком отримання членських внесків та отримання грантів на реалізацію партійних проєктів. Суб’єктами створення комітетів політичного впливу можуть бути як партії – для здійснення партійної діяльності, спрямованої на реалізацію власної політичної програми, так і громадяни та юридичні особи – для фінансування політичних партій, які готові здійснювати ту політику, довкола якої вони створили відповідний комітет політичного впливу.

Для послаблення впливу олігархів на формування публічної політики в Україні та пожвавлення конкуренції на ринку замовлення реалізації політичних інтересів пропонуємо передбачити, що громадяни будуть мати право самостійно, на власний розсуд, спрямовувати один процентний пункт власного ПДФО на рахунок комітету політичного впливу, який фінансуватиме ту партію, що обіцяє реалізувати бажану для цих громадян політику.

Крім того, аби, по-перше, забезпечити тяглість політики та безперервність міцних зворотних зв’язків між політиками та виборцями, а по-друге – зробити механізм стримувань і противаг дієвішим, важливо змінити тривалість повноважень Президента й депутатів. Тобто Президент має обиратися на чотири роки, а народні депутати – на шість років. При цьому склад Верховної Ради має дообиратися кожні два роки з тим, аби забезпечити оперативні зворотні зв’язки влади з громадянами, понизити ймовірність системних політичних криз. Таким чином, кожні два роки третина парламенту буде оновлювалась.

Генеральний прокурор затверджується Парламентом за поданням Президента. Президент подає одну із двох кандидатур, визначених конкурсною комісією, яка складається із представників парламенту і Президента. Парламент може висловити обґрунтовану недовіру Генеральному прокурору.

Керівники НАБУ та ДБР призначаються Верховною Радою за результатами подання конкурсної комісії, яка складається із представників парламенту, Президента та громадськості. НАБУ та ДБР підзвітні Верховній Раді України.

Підвищується роль Рахункової палати, яка діє від імені парламенту. Висновок Рахункової палати може стати підставою для початку процедури імпічменту, у якій бере участь також Верховний Суд.

Формування керівного складу Антимонопольного комітету України та керівників його регіональних відділень здійснюється виключно парламентом.

Президент не може розпустити Парламент!!!

ІІ. Парламентська модель

Переваги: ця модель – інституційна, тобто вона дає змогу робити реформи лише в сповільненому темпі через необхідність тривалих коаліційних погоджень та перемовин, але краще підходить для захисту та розвитку вже наявних реформаторських здобутків.

Вибори до парламенту відбуваються за пропорційною партійною системою. Партії та їхні виборчі кампанії фінансуються виключно через комітети політичного впливу (за зразком political action committees у США), за винятком отримання членських внесків та отримання грантів на реалізацію партійних проєктів. Суб’єктами створення комітетів політичного впливу можуть бути як партії – для здійснення партійної діяльності, спрямованої на реалізацію власної політичної програми, так і громадяни та юридичні особи – для фінансування політичних партій, які готові здійснювати ту політику, довкола якої вони створили відповідний комітет політичного впливу.

Для послаблення впливу олігархів на формування публічної політики в Україні та пожвавлення конкуренції на ринку замовлення реалізації політичних інтересів пропонуємо передбачити, що громадяни будуть мати право самостійно, на власний розсуд, спрямовувати один відсотковий пункт власного ПДФО на рахунок комітету політичного впливу, який фінансуватиме ту партію, яка обіцяє реалізувати бажану для цих громадян політику.

Після того, як партії завели власних представників до парламенту, формується більшість (226 і більше місць), підписується коаліційна угода, згідно якої голосується кандидатура Прем’єр-міністра, який представляє на затвердження Парламенту весь склад Кабінету Міністрів.

Після формування особового складу Кабінету Міністрів, він має 30 (90) днів на підготовку програми дій уряду, спрямовану на реалізацію Коаліційної угоди. У разі відсутності підтримки коаліцією 226-ма й більше голосами плану дій уряду, запускається 14-денний (30-денний) термін на формування нової коаліції з висуванням нового Прем’єр-міністра від імені цієї коаліції та подальшим формуванням складу Кабінету Міністрів, поданням та затвердженням плану дій уряду. Якщо це не вдається з другої спроби, автоматично запускаються дочасні вибори парламенту.

У державі існує жорстка ієрархія документів стратегічного планування, які мають вертикальну інтеграцію й мають відповідати одне одному, згори донизу: національна доктрина, стратегія розвитку країни, коаліційна угода, план дій уряду, секторальні політики, секторальні програми та їхні бюджети.

Поточне керування державними справами здійснює Прем’єр-міністр, а не уряд як колегіальний орган. Тобто міністри є полісі-мейкерами, але десіжн-мейкером є лише сам Прем’єр. Інакше кажучи, профільний міністр пропонує варіант рішення , на засіданні Кабінету Міністрів відбувається обговорення, але кінцеве рішення ухвалює Прем’єр одноосібно. Розроблення політик у рамках реалізації плану дій уряду відбувається в жорстко регламентований спосіб із залученням до цього процесу всіх зацікавлених сторін.

Виконання рішень здійснюється міністрами. Контролює виконання рішень Прем’єр-міністр. У випадку незгоди з ухваленим Прем’єром рішенням будь-який міністр може подати у відставку. Так само Прем’єр за неналежну роботу може відправити у відставку будь-якого міністра. На місце такого міністра Прем’єр призначає тимчасово виконуючого обов’язки з усіченими повноваженнями, який здійснює повноваження до моменту, коли парламент затвердить на посаду іншу кандидатуру за поданням Прем’єр-міністра. Парламент має 14 (30) днів для погодження кандидатури.

У випадку, якщо певна фракція не згодна з такими кадровими перестановками в Кабінеті Міністрів, вона може вийти з коаліції, що запускає 14- денний (30-денний) термін на формування нової коаліції та висування нового Прем’єр-міністра від імені цієї коаліції. У випадку неспроможності сформувати коаліцію (неспроможності сформувати уряд) – парламент автоматично йде на дочасні вибори.

Уряд як колегіальний орган, а також міністри та окремі депутати не є суб’єктами законодавчої ініціативи. Такими є лише фракції та сам Прем’єр. Поправки до законопроєктів подаються лише від фракцій.

Прем’єр-міністр сам призначає та звільняє префектів на місцях із поміж осіб, які відповідають кваліфікаційним вимогам. Функцією префектів є контроль за відповідністю законам дій та рішень органів місцевого самоврядування, а також за діяльністю комунальних підприємств та установ. Якщо префект виявляє невідповідність закону, він обґрунтовано зупиняє дію незаконного, на його думку, рішення і звертається до суду про його скасування. Окрім цього префект здійснює координацію місцевих представництв ЦОВВ і є відповідальним за ведення реєстрів виборців, рекрутинг та, за потреби, мобілізацію загонів ТрО.

Обласні ради, як і місцеве самоврядування базового рівня, мають власні виконавчі органи для здійснення самоврядних повноважень. Самоврядування, як і державні органи влади, мають вертикально інтегровані документи стратегічного планування, починаючи від стратегій і нижче. Самоврядування на субрегіональному рівні відсутнє. Країна максимально децентралізована, а влада на місцях деконцентрована.

Прем’єр-міністр, по суті, має одноосібні владні повноваження щодо поточного управління державними справами, проте він залежить від парламентської коаліції. Він представляє не народ, а більшість у парламенті. Тому ця модель не передбачає посади легітимного національного авторитету, обраного всім населенням, до якого можна апелювати в критичних випадках, і який може взяти особисту політичну відповідальність за ухвалення рішень у таких випадках.

Парламент обирає Президента як номінального Главу держави та Головнокомандувача. Так само парламент за результатами подання конкурсної комісії, до складу якої входить громадськість, призначає Генерального прокурора, керівників НАБУ та ДБР. Ці органи підзвітні Верховній Раді.

Президент одноосібно, згідно визначеної й жорстко регламентованої процедури, формує керівний склад Рахункової палати України, Антимонопольного комітету України та СБУ.

Президент за вичерпним і описаним переліком умов, на підставі результатів роботи Рахункової палати України, Антимонопольного комітету України та СБУ може розпустити парламент.

ІІІ. Змішана (напівпрезидентська) модель

Переваги: Можливість удосконалити поточну модель врядування в Україні без радикальної трансформації конституційного дизайну.

Приблизний перелік заходів:

1) позбавити Президента можливості ініціювати зміни до Конституції України;

2) чітко визначити обсяг імунітету Президента України;

3) спростити процедуру імпічменту Президента України; передбачити ширший перелік чітких та однозначних підстав для дострокового припинення повноважень Президента України;

4) чітко визначити алгоритм визначення дати виборів парламенту і Президента (або фіксована дата, або фіксований строк повноважень);

5) чітко визначити підстави для розпуску парламенту і спосіб обрахунку передумов для розпуску, а також норми-заборони щодо розпуску (наприклад, останні шість місяців перед датою чергових виборів – якщо є фіксована дата);

6) надати більшої конкретики нечітким та двозначним нормам про повноваження Президента України («гарант», «забезпечує національну безпеку», «здійснює керівництво» тощо);

7) передбачити, що будь-які акти Президента України обов’язково потребують контрасигнації (і без контрасигнації Прем’єр-міністра будуть нечинні), за винятком актів, перелік яких прямо передбачений у Конституції України;

8) Прем’єр-міністр призначається парламентом за поданням Президента; усі міністри призначаються і звільняються парламентом за поданням Прем’єр-міністра; парламент самостійно звільняє Прем’єр-міністра;

9) обов’язкова інвеститура уряду – без затвердження Програми діяльності уряд не може розпочати свою роботу;

10) визначити в Конституції градацію «класів» органів виконавчої влади й порядок призначення очільників таких органів – міністерства, урядові агенції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;

11) усунути норму про коаліцію депутатських фракцій (ця норма має бути в Регламенті ВРУ);

12) скасувати імперативний депутатський мандат;

13) передбачити обмежений функціональний депутатський імунітет;

14) усунути з Конституції України згадки про всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

15) Конституційний Суд України формується на конкурсній основі; половину суддів призначає Президент, іншу половину –парламент;

16) зменшити кількісний склад суддів КСУ до 15; чітко визначити в Конституції України кількість голосів для ухвалення ними рішення;

17) ліквідувати РНБО. Питання безпеки – компетенція уряду;

18) передбачити колективну законодавчу ініціативу народних депутатів;

19) передбачити, що функції Верховного головнокомандувача в мирний час виконує міністр оборони;

20) передбачити, що Президент вносить подання до ВРУ про введення воєнного, надзвичайного стану, яке розглядає й ухвалює ВРУ (для уникнення дублювання актів);

21) передбачити, що ВРУ призначає персональній склад керівництва Антимонопольного комітету України, а керівників регіональних відділень затверджує керівництво АМКУ за поданням обласних рад;

22) передбачити, що політичні партії фінансуються виключно через комітети політичного впливу (за зразком political action committees у США), за винятком отримання членських внесків та отримання грантів на реалізацію партійних проєктів. Суб’єктами створення комітетів політичного впливу можуть бути як партії – для здійснення партійної діяльності, спрямованої на реалізацію власної політичної програми, так і громадяни та юридичні особи – для фінансування політичних партій, які готові здійснювати ту політику, довкола якої вони створили відповідний комітет політичного впливу;

23) передбачити, що громадяни будуть мати право самостійно, на власний розсуд, спрямовувати один відсотковий пункт власного ПДФО на рахунок комітету політичного впливу, який фінансуватиме ту партію, яка обіцяє реалізувати бажану для цього громадянина політику;

24) передбачити, що розроблення всього законодавства, незалежно від суб’єкта законодавчої ініціативи, відбувається в жорстко регламентований спосіб із гарантованим Конституцією залученням до цього процесу всіх зацікавлених сторін.

 

Фото: president.gov.ua, CC BY 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=107173816